PPP与ABO、BOT与特许经营的关系，能否转化实施？

栏目：行业资讯-行业新闻发布时间：2023-05-09 09:52:14 访问次数：80

开年以来，很多PPP进入专项自查和整改阶段，其中，对于尚未进入到实施阶段的部分PPP项目来说，转化为ABO模式操作，也是可能的方向之一。

（一）PPP项目能否转化成ABO模式实施？

一、PPP与ABO基本同质

PPP的本质是超长期限、交付建筑的购买服务。ABO模式，授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。ABO大多属于购买服务，这种ABO，与PPP基本上是相同采购性质的。因此，总体上来说，在一定条件下，PPP和ABO这两种模式，存在着相互转化的合规路径。

在另一方面，对于属于采购工程性质的ABO，其合规性架构设计，与片区开发基本相同，与ABO三个字母所表述的授权建设运营环节，没有太大关系。

二、PPP与ABO的实操差异

(一)合同期限是核心差异

PPP与ABO的实操差异，主要在于合同期限，PPP最长期限一般可达到30年，而ABO的合同期限，与一般政府购买服务的规定相同，最长不能超过3年。这是二者实操差异的关键点，因为30年基本上可以实现回收投入，但是3年却基本没希望。

这个核心差异，是造成PPP转化为ABO的主要障碍，——要不是有这个购买服务3年期限的限制，就不会有管理库PPP的存在了，——大家全都去做ABO了。

(二)交付固定资产建构筑物

PPP与ABO的另一个差异是，PPP一般都交付固定资产建构筑物，ABO则一般都不交付。原因在于，ABO模式在很大程度上，是基于在BOT转化过程中，为了减少违规嫌疑，以加入“授权”(A)为借口，去掉了“移交”(T)的环节，而形成的，因此，在ABO中，社会资本大多不向地方政府交付固定资产建构筑物。但实际上，也可以交付，在财务和税务方面计算得当即可，——是不是违规举债，取决于财政是否承担了固化滞后的支出责任，而不在于建构筑物是否移交。

(三)ABO优点：规避财承约束和简化实施程序

PPP模式要受到不能超出财政承受能力10%的限制，ABO模式当然不受到这种限制，理论上讲，预算能够安排就可以。这是ABO模式的主要优点之一。

与PPP模式的另一个显著的不同，是ABO模式不必履行复杂的评审和申报程序，信息公开度的要求也不高。

从这些方面上来看，PPP转ABO的操作，具有一定的实践意义，即：轻装上阵，而且，节约宝贵的财承空间。

三、PPP转化为ABO的限制条件和技术路径

(一)PPP转化为ABO的限制条件

采用购买服务的ABO方式，必须要突破的技术障碍是购买服务的3年合同期限，我们称之为“持续经营”问题。

解决持续经营问题的必要前提条件是，物业本身必须具有持续经营的基础，一般来说应当是商业用地性质，而且，社会资本投资人应当自己持有物业。

(二)PPP转化为ABO的技术路径

将拟采用PPP模式的项目转化为ABO模式操作，一般来说，首先应确认项目已经满足上节所述的各项基本限制条件：土地规划用途为商业经营性用地。

然后，社会资本投资人通过招拍挂方式摘地；同时，可以附带摘牌条件，内容为ABO项目所包含的服务内容，包括但不限于会展、文化、民政等方面；双方可约定，“地方政府向社会资本投资人购买相应服务，期限3年，每年末可滚动续签1年，当地方政府放弃购买服务时，社会资本投资人可以自行处置物业”。

由于附带条件，因此一般可低价摘牌，因此当地方政府3年后放弃购买服务时，相当于是向社会资本投资人支付了不续约的赔偿，从而实质上地实现了持续经营。

对于已经采取PPP模式操作的项目，由于土地性质和土地使用权人都已经确定，不能重新组织招拍挂，因此，合规转化为ABO模式的操作将会变得非常复杂：需要考虑到项目进展情况、建设和市场等方面的可行性，可能涉及到地性、立项等一系列的调整和修改，然后按照TOT模式去操作。当然，如果成功进行转化了的话，好处是将会节约大量的财政承受能力空间。

对于建构筑物的处理，实际上只是一个财务问题。在ABO中，社会资本大多不向地方政府交付固定资产建构筑物，但实际上，也可以交付，在财务和税务方面计算得当即可。

(三)PPP转化为ABO的案例

关于PPP转化为ABO的相关内容，读者可以参考以下案例模拟：

通过上文所做的技术介绍和实际案例分析，我们可以发现，能够符合条件合规转化为ABO购买服务模式的PPP项目少之又少，而且，这种转化，目前我们仅在项目采购之前实际实施过，对于已经进入实施阶段的项目，这种转化的操作难度将会非常大；或者说，在已经采取PPP模式的项目中，除非尚未进入实施阶段，否则，将很难通过简易操作转化为ABO模式。

因此在实操中，管理库外的购买服务ABO模式是很少见的，ABO模式，大多数还仅仅以片段的形式，或者作为一个宏观的概念，存在于片区开发的工程建设中，本身则很难合规地独立存在。再或者，以下面所列的违规的形式存在：

四、PPP转化为库外ABO的违规情形

(一)超出3年购买服务期限

声称采取ABO模式的项目，最常见的违规类型是超出3年购买服务期限，在管理库之外，所有的轨道交通ABO项目和特许经营ABO项目，无一例外地都属于这一类型的违规。

(二)承诺回购ABO项目公司股权

这种掩耳盗铃的违规类型挺诡异，大家都知道，对于地方政府承诺支付款项逐年回购基建工程的BT模式，是新增隐性债务的违规举债行为，那么，难道地方通过承诺回购拥有基建工程的项目公司股份的方式，来实际实现支付所欠工程款本息的情形，就不是违规举债了？简直是个天大的笑话。

（二）PPP与BOT的共同点及区别

根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号文）对PPP模式的定义，PPP模式指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

根据前述规定，PPP模式是政府通过采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等原则订立合同，明确责权利关系，并由社会资本方提供公共服务后，政府方向社会资本方支付相应对价的合作模式。

BOT即建设-运营-移交模式，是指政府通过特许经营协议，授权社会资本方进行基础设施和公用事业的融资、建设、运营和维护，社会资本方在特许经营期内通过向使用者收费收回项目融资、建设、运营和维护成本，获取项目收益，经营期满后将项目无偿移交政府方。

一、二者的共同点

两种模式都可以通过签订特许经营协议使政府方与社会资本方发生合同关系。一般情况下，政府通过签订特许经营协议，由社会资本方负责建设、经营、维护和管理。

二、二者的区别

1.政企之间的合作关系不同

BOT模式中是政府授予社会资本方特许经营权，政府与社会资本方之间存在一定的领导与被领导的关系。PPP模式则更强调政府与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

2.运行流程不同

BOT模式运行流程包括：招投标、成立项目公司、项目融资、项目建设、项目运营管理、项目移交等环节。PPP模式运行程序包括：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等环节。

3.两者融资模式优缺点也存在明显区别

BOT的主要优势在于政府方可以最大程度避免项目的投资损失，但投资风险相应的会转移给社会资本方。PPP项目则可以通过政府为项目背书，分担投资风险，降低融资难度。但同时也增加了政府潜在的债务风险。

（三）

PPP模式与特许经营的关系

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，其所称特许经营是指政府采用竞争方式依法授权符合要求的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

而《公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发[2015]42号）中也明确：“在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行”。因此，特许经营一般适用于具有自然垄断性质或资源稀缺的领域。而PPP模式所适用的公共工程、公共服务等政府采购项目既包括了特许经营所适用的相关领域，同时还广泛适用于其他公共领域。因此，从范围上看，PPP模式涵盖特许经营。

（本文来自建投管家微信公众号）

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