特许经营分两大类，政府特许经营和商业特许经营，本文所讨论的特许经营为政府特许经营。

2002年建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号），首次提出政府特许经营制度。2004年建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），地方上也相继出台特许经营条例，构成了当时特许经营实施的基本法律体系。2015年，国家发展改革委等六部委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委25号令），地方上也相继修改特许经营条例，我国进入特许经营法律体系的新时代。

《中华人民共和国行政许可法》从2000年初开始起草、调研、论证，于2003年8月通过，2019年4月修正。《行政许可法》第十二条第二项规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。该项内容在法学界被概括为特许（立法中未明确普通许可和特许的分类，但沿用了《行政许可法》草案中关于特许的表述，因此仍被视为特许），是基础设施和公用事业特许经营的法律渊源。

人大法工委《行政许可法释义》明确说明：“专营权利的赋予，即特定行业的市场准入，主要是公用事业服务等行业，如自来水、煤气、电力、电信、邮政等与人民群众日常生活、公共利益密切相关的行业。这些行业由于其整体性和统一性的特点，无法放开竞争，放开竞争容易影响其服务效能。因此，进入这些行业要实行准入制度，要设定比较高的门槛，以使进入者能为公众提供优质服务。”

2014年9月23日，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）吹响了PPP项目在全国发展的号角，财政部、国家发改委、交通部、水利部等多个部委也相继出台了几十个文件助推PPP项目的开展。财金〔2014〕113号PPP操作指南、财金〔2015〕21号财政承受能力论证指引、财金〔2015〕167号物有所值评价指引等政策文件，构建了我国PPP模式实施基本架构，故而2014年被视为PPP模式在我国正式发展的元年。

目前，我国PPP项目涵盖19个领域，分别为：市政工程、交通运输、生态建设和环境、城镇综合开发、教育、水利建设、医疗卫生、旅游、政府基础设施、保障性安居工程、文化、科技、能源、体育、养老、林业、农业、社会保障、其他。

通过相关政策对特许经营与PPP概念的规定，可以清楚的看到，首先，特许经营项目的要点是社会资本从事提供公共产品（服务）必须是获得的政府授权；但并非所有PPP项目都必须获得政府授权。其次，PPP模式适用范围大于特许经营适用范围，两者的适用范围是包含与被包含的的关系。

2017年新修订《行政诉讼法》规定，“第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。可以看出，新修订《行政诉讼法》将特许经营协议纳入行政协议的范围，那么PPP协议是否属于行政协议呢？根据上文我们的分析，PPP与特许经营是包含与被包含的关系，因此可以得出结论，符合特许特征的PPP协议合同属于特许经营，其协议属于行政协议；除此之外的PPP协议不属于行政协议

截至2023年4月22日，3-4月成交规模环比增长最大的行业依次为交通运输、城镇综合开发和市政工程，增长幅度依次为617.08亿元、102.39亿元和90亿元，我们关注到，投资类交通运输项目整体规模下滑较为严重，但特许经营模式却增幅明显，可见经营性交通项目大多转向特许经营模式实施，而非经营性项目受近期政策环境影响很大，规模下滑较为严重；科技、农业、社会保障、文化、养老、医疗卫生和政府基础设施行业在2023年暂无特许经营项目成交；剩余的12个行业中仅有2个行业环比规模减小，即体育和旅游行业，减少规模量较小，均不超过5亿元。

截至2023年4月22日，F+EPC项目3-4月成交规模环比减少的行业居多，成交规模减小最多的三个行业依次为：城镇综合开发（环比减少276.91亿元）、水利建设（环比减少91.38亿元）和农业（环比减少69.30亿元）；科技、林业、旅游、其他、社会保障、体育、养老、医疗卫生和政府基础设施2023年暂无F+EPC项目成交；生态建设和环境保护行业3-4月F+EPC项目成交规模有所上升，相比1-2月增加了102.73亿元。

1．交易架构图

4．是否能自负盈亏，如不是如何处理

从政策机制上，特许经营模式可行性缺口补助较难实现。虽然在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第19条中规定“向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其他开发经营权益。”但在第11条规定了“需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定。”这就造成了特许经营模式运营期难以有财政补贴的现状，因此经营性收益不稳定、不明朗的项目风险较大，大多只能由地方国企作为牵头人承担相应收益风险。

从地方实践上，因为特许经营模式有其独特优势，对于财务上无法自平衡的项目，多采用资源补偿的方式，通过“肥瘦搭配”打包实现项目的财务自平衡，常用补偿资源包括文旅资源、矿产资源，也造就了近期的“砂石热”。另外，路衍经济也是对特许经营补偿资源的一个探索方向。

1．交易架构图

4．是否能自负盈亏，如不是如何处理

“F+EPC”被广泛应用于一些片区开发项目，在实践中，为规避被认定为隐性债务，往往在论证过程中强调项目的资金平衡，但据观察，绝大多数项目的财务平衡比较依赖片区内土地出让金作为项目收入。

“F+EPC”虽然在实践中运用广泛，但其存在的风险也是显而易见的，首先，目前没有任何政策文件明确支持其运作规范，并在多地隐性债务审查中被认定存在隐性债务风险，因此被叫停的项目也不止一个。《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》（财金函〔2021〕40号）中明确阐述：由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权－建设－运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（“F+EPC”）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。2023年4月17日国资委发布的《关于做好2023年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》，也对类似模式提出了关注“紧盯违规问题高发领域。强化对企业权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位的监督，严查股权投资、工程建设、资金管理、对外担保、金融业务等领域违规问题线索，依法依规追究有关人员责任。”

特许经营模式在实践上对政策的理解莫衷一是，在经营性公路、水务和垃圾处理领域有较长的实践历史和相对丰富的政策体系，在实践中风险处于可控范围内，但除上述领域外，由于对特许经营政策理解和认识的偏差，实践中出现了诸多操作问题。究其原因，其中一个方面可能在于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）的发布与PPP政策处于同一阶段，在一段时间内并未实际发挥作用，因此并没有持续的规范性文件对25号令进行完善，随着近年来环境改变，其又被拿出来作为替代方案用于更广泛的领域，实践中出现了诸多操作风险，近年来在非传统应用领域，特许经营模式在诸多实践中显示出多方面的操作问题，包括特许经营模式的实施机构、招标方式、适用项目类型、操作程序等方面，诸多项目的实际操作中与政策要求偏差甚远，存在以“特许经营”之名，行“F+EPC”之实的嫌疑，同样存在造成隐性债务的风险，建议相关方专业论证、谨慎决策。